专业法官会议“去行政化”问题研究

具有行政领导职务的法官成为专业法官会议成员在现行条件下是不可避免的，完成专业法官会议“去行政化”不是将具有行政领导职务的人员完全排除在专业法官会议之外，而是从心态转变的角度使专业法官会议的成员和提交专业法官会议讨论的审判员及合议庭成员接受专业法官会议是一个咨询议事机构，专业法官会议成员凭借的是审判经验和专业知识，从而忽略成员的行政领导身份。并且通过扩大专业法官会议成员范围，建立专业法官会议人才库，每次开会从人才库中随机选取固定人数的人员参加，从而弱化专业法官会议成员领导身份所带来的行政化色彩。

一、问题的提出

（一）专业法官会议由来、设立目的

专业法官会议制度源发于“审判长联席会议制度”。最高人民法院于2000年颁布实施的《人民法院审判长选任办法（试行）》之后，各地法院逐步完善了审判长的选任制度，但在审判长的职责当中，是不包含对案件进行讨论研究这一项的。随着经济时代发展，疑难复杂案件、新类型案件不断出现，如何把握好此类案件的审判也是一个需要解决的问题。而审判长的选任，一个重要的指标就是“有比较丰富的审判实践经验，能够运用所掌握的法律专业知识解决审判工作中的实际问题”，此外，也对审判长的学历、审判工作年限也作出了相应规定，这说明了按照此标准选任出的审判长在各业务水平上是处于较高的层次，具备解决疑难复杂案件、新案件的能力。因此有不少法院开始实行“审判长联席会议制度”。以笔者曾经工作过的江苏省某中级法院为例，该法院以各业务审判庭为单位，建立了“审判长联席会议制度”，但该制度的运行较为松散，没有成文的规定办法，只是在固定的时间召集审判长开会，对各个承办人申报的个案进行讨论，并记录每个审判长关于个案的处理意见，该意见仅供承办人参考，没有任何约束性。虽然“审判长联席会议制度”的运行较为松散，但是因为可以给出关于案件处理的专业意见，所以案件的承办人都乐于让自己的案件在会议上进行讨论。时间回到现在，最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018年）》明确提出，“完善主审法官会议，专业法官会议机制”。而最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》则进一步明确要求，“人民法院可分别建立由民事、刑事，行政等审判领域法官组成的专业法官会议，为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见”。可见，《意见》将专业法官会议的定位落脚在“提供咨询意见”。其最终目的就是解决能力欠缺与独立审判之间的矛盾。具体来说我国目前法官队伍的业务能力水平与当下司法改革对实现法官独立审判要求之间不相匹配。为了辅助法官办案确保法官独立公正的行使审判权，解决疑难、复杂案件和新问题，从而集中业务能力强的法官的集体智慧，建立一个为审判案件，统一裁判尺度提供业务咨询和参考意见的咨询平台。从专业法官会议设立的初衷以及所期待实现的目标来说，专业法官会议这一制度设计无疑是与我国当下审判中需要解决的问题相对应的，是一个极具现实意义的制度设计。

（二）专业法官会议的现状

从2014年，2015年开始，我国各地法院，开始逐步建立专业法官会议，有不少法院还出台了规范性文件来规范本院专业法官会议的进行。但从专业法官会议的实际运行来看，是否与制度设计初衷相符合呢？笔者目前所工作的法院于2017年建立了由固定成员组成的专业法官会议，笔者也是专业法官会议的成员，但是从运行机制和运行效果来看，均不是很理想。第一，人员产生不透明。在选任专业法官会议成员时，没有公布选任标准和选任流程，而是由各业务庭推荐人选后，由院党组直接指定。第二，运行机制松散。专业法官会议没有固定的启动程序和召开时间，也没有制定会议运行规则和结论应用规则，更加谈不上对专业法官会议成员的绩效核算以及责任承担。基于此，本院的专业法官会议运行的效果并不理想。由于笔者没有对其他兄弟法院进行实地考察，所以不敢对其他法院专业法官会议的运行情况妄加评论，但是以现在数据来看，全国有不少法院的专业法官会议运行的进行还是十分规范的，尤其是出台了对应规范性文件的法院，专业法官会议的方方面面都有章可循，因此所收到的效果也相应更加令人满意。但是无论制度从设计到实践怎样规范，专业法官会议都有一个无法回避的问题，那就是人员构成，这里所说的不是如何选人，而是选什么样的人，即选人的标准问题。因为设置专业法官会议的运营规则，并保证按照规则来实施，是最容易实现的，而作为一个以提供咨询意见为目标的机构，由什么样的人员组成才是核心，因为这直接关系到专业法官会议会给出怎样的专业意见，而接受这些意见的案件承办人是以一种什么样的心态来接受意见，从而影响到这些专业意见如何被运用到个案审判当中。

（三）专业法官会议人员构成“行政化”现状

以本院的专业法官会议为例，本院的专业法官会议成员固定成员，一共十人，该十人中有六人是各个业务庭的庭长，其中有一人还是院党组成员，有85%是具备行政职务的领导。在根据已有数据看其它法院专业法官会议的人员构成情况。《深圳市中级人民法院专业法官会议工作规则》规定，“各专业法官会议由相应的业务部门庭长，各合议庭审判长以及有庭长确定的其他员额法官组成。主管院长、审判委员会专职委员参加专业法院会议讨论时，是专业法官会议的当然组成成员。”突泉县人民法院出台的《专业法官工作规则》中直接列明了专业法官会议的成员，其中，民事（行政）审判专业法官会议的组成人员包含9人，其中2人为副院长，另7人为各业务庭庭长。《陕西省高级人民法院专业会议规则（试行）》规定，“专业法官会议由本院公认的，在一定审判领域具有业务专长，品行操守好，审判经验丰富的法官组成，专业法官会议成员人选符合本规则第四条规定条件的，由院各审判业务部门提出建议人选，报主管审判业务的副院长同意后，提请审判委员会研究确定。审判庭庭长原则上应当是专业法官会议成员。”昭平县人民法院在《专业法官会议工作规则（试行）》中没有规定专业法官会议成员产生的标准，直接列明了专业法官会议组成候选人名单，其中民事审判专业法官会议组成人员一共19人，其中审判员有5人，其余14人均为院领导，党组成员，审委会委员以及各业务审判庭的庭长或副庭长。在对全国其他20家法院的专业法官会议基本设置情况调查中可以看出，专业法官会议的成员基本均为固定成员，成员基本上都包含院领导、审委会委员、业务审判庭庭长和资深法官。即全国各级法院所设立的专业法官会议，其中无一例外的都是“院领导+庭长+资深法官”的模式，其中业务庭长的比例占大多数。

二、专业法官会议人员构成“行政化”分析

（一）出现人员构成“行政化”的原因分析

专业法官会议是为了确保审判权的独立、公正、科学运行而设计的制度安排。其价值目标在于集中具备高业务水平的法官和集体智慧，为疑难、复杂、新类型的审判提供专业化的建议，以供承办人和合议庭参考。以这一制度价值出发，专业法官会议成员唯一的选任标准就是是否具备较高的案件审判的专业素养。但是这一些标准明显过于宽泛和抽象，必须要有一些较为明确的，具备可操作性的标准来实现对专业法官会议成员的选任，比如审判工作年限，案件审判质效（发改率、结案率等）。综合这些条件，再考虑应具备员额法官身份，其实可供选任的人员范围较小。而院长、庭长审委员无论从工作年限还是审判经验，都符合入选专业法官会议成员的条件，因此院庭长、审委会委员成为专业法官会议成员成为必然。

虽然院庭长、审委会委员进入法官会议是必然的，但为何各地法院的专业法官会议成员中院庭长占大多数，有的法院的专业法官会议中全部为院庭长及审委会委员。之所以会出现这样的情况，与我国各级法院系统中一直存在的行政化思维有关。本次司法改革，将审判权独立放在了中心位置，以及与之相对应的机构体制改革。但长期以来，我国法院系统整体采用行政管理模式，法院的人事管理制度，基本上也参照了行政机关的人事管理制度，法官职务与行政级别挂钩，在一些欠发达地区，法院管理的行政化色彩仍相当浓厚。在这种背景下，专业法官会议产生，这一会议组织虽然不能决定案件的审判结果，但所提供的咨询意见也会影响到承办法官或合议庭对案件的审判。按照一直以来的行政化思维新产生的，可以对案件审判产生影响的会议组织，必须由院庭长、审委会成员组成，这样既可以保证对案件讨论的质量，又可以体现专业法官会议的高规格性。

（二）专业法官会议人员构成“行政化”的影响

专业法官会议的组成人员行政化其实并不是什么洪水猛兽，因为在法院系统，无论是院长还是庭长，基本都是从最基层的书记员做起，经过了多年审判一线的磨炼，具备丰富的审判经验和较高的业务素养，而审委会委员更是在专业领域具备较高水平的审判业务专家。可以说，像几十年前领导就只是领导，对业务不懂的情况在现在的法院系统已经少之又少了，尤其法院的中层领导即各个业务庭庭长在被任命行政职务之前以及之后，都是业务骨干。因此院庭长、审委会委员成为专业法官会议的成员，如果仅从其具备的专业领域知识而言，并无不妥。但是司法去行政化仍是司法体制改革中的重中之重，也是改革能否成功的关键。专业法官会议的成员身份行政化无疑会对专业法官会议的运行带来一定的影响。

首先，从功能设置上，专业法官会议成立的最初目的是为案件的审判工作提供咨询意见，而不是代替审判员和合议庭来决定案件的审判结果。但是专业法官会议作为一个新生事物，其所承担的咨询职能是在法院系统从未有过的，这对于审判员和合议庭来说就会有一个逐渐接受的过程。而审判委员会作为必设机构存在已久，审判员和合议庭已经习惯了将疑难复杂案件提交审判委员会讨论，由审判委员会决定案件结果，审判员和合议庭必须执行审判委员会的决定。从审判委员会的人员构成上看，基本全部由院庭长等领导组成，长久以来，审判员和合议庭已经习惯了直接执行由院庭长等领导组成的审判委员会作出的决定。习惯一旦养成，所带来的惯性是具有持续性的，尤其是给审判员和合议庭的心理带来的惯性在短时间内难以改变，审判员和合议庭会不自觉的从心理上对审判委员会产生依赖，从心理上愿意直接接受和执行审判委员会的决定。回到专业法官会议上来，如果专业法官会议的组成人员全部为院庭长或者绝大部分为院庭长，十分容易造成专业法官会议是审判委员会的延伸这一假象，审判员和合议庭会因为专业法官会议组成人员的身份行政化而容易衍生出类似于对审判委员会的依赖心理，容易被动接受专业法官会议给出的意见，而忽视了专业法官会议仅有的咨询功能，放弃自己对案件的判断，直接采纳专业法官会议的意见。这无疑与专业法官会议设立的初衷相违背。

其次，从实际运行上来说，专业法官会议比较理想的状态是参会人员均以平等的法官身份出席，不存在因为职务的高低不同而有任何的区分。专业法官会议的成员以其各自的专业知识为基础，自由的发表自己对于案件的意见，这种意见发表的方式应当是无顺序、无差别的。然而在实际运行中，各地关于专业法官会议的运行规则中，关于如何发言并没有做出规定，那么在召开专业法官会议的时候发言的顺序无疑是一个问题。虽然院庭长在出席专业法官会议的时候是以普通法官的身份，但是他们所自带的领导身份是无法抹去的，在其他专业法官会议成员、提交讨论的审判员和合议庭眼中，他们与普通法官存在着不容忽视的差别，并且这种差别所带来的影响力虽然隐形但是不容小觑。比如在发言的时候，会造成普通法官不敢充分表达自己的意见，或者即使有不同意见，但是碍于领导的身份，不愿意发表与领导相悖的意见，甚至趋同于领导的意见。而提交案件讨论的审判员和合议庭也容易着重听取领导的意见，而忽视了普通法官的意见。再比如在发言的顺序上，有的地方是“谁官小谁先说”，有的地方是“谁官大谁先说”。这种发言顺序上的差别化，就无疑给专业法官会议的成员分出了不同档次，那么势必会对发言的内容和发言的被采纳上造成影响。这与专业法官会议理想的运行状态是不相符合的。

三、完善专业法官会议运行的建议

（一）心态的转变

从现状来看，具有领导身份的法官成为专业法官会议的成员是不可避免的，其实，从一定角度来说，这并不是什么洪水猛兽。因为，现在的院庭长基本都是从审判一线干起的，有不少现在还从事审判工作，他们在业务水平上、在审判经验上都具有较高的能力，如果仅仅凭借专业知识，他们成为专业法官会议的成员并无不妥，而且是完全有资格的。但是从上文的分析中也可以看出，领导一旦成为了专业法官会议的成员，还是有一定的影响的，这种影响最突出的表现就是在成员本身、提交案件讨论的审判员和合议庭的自身心态，即一直以来的依赖心理带来的惯性所导致的专业法官会议不能充分发挥其最初设计的功能。因此，要想改变现状，最根本的就是要求专业法官会议成员、提交案件讨论的审判员和合议庭成员从心态上进行转变。作为专业法官会议成员，要时刻牢记能够参加专业法官会议所依据的是自己的专业水平和审判经验。对于领导成员来说，要放下身段，要将自己视为一名普通的法官，摒弃原来的领导做派和思维，真正的从业务探讨的角度完全融入到专业法官会议的讨论之中。对于普通法官成员来说，不要妄自菲薄，要充分信任自己的业务能力，即使存在与他人不一致的意见，也要充分的进行表达。对于提交案件讨论的审判员和合议庭来说，要从内心接受专业法官会议是一个咨询机构这种设定，要完全抛弃原来的依赖心理，将专业法官会议中的每一位成员都是视为审判领域的普通法官，需要听取的是意见和建议，而不是对案件如何审判的直接决定。同时还要完全充分听取每一位成员的意见，而不能选择性的听取。

（二）从制度设计层面进行完善

专业法官会议作为一种新生的议事咨询制度，充分发挥其功能和作用有赖于完整、高效、实用的运行规则。关于这一点，国内的许多专家学者已经进行了充分的论证，并提出了自己的观点，从召集原因、召集主体、人员结构、议事规则等专业法官会议所能涉及的全方面进行了总结。比如在人员结构方面，有学者指出，人员构成应具备专业性；防止领导身份成员意见的过度影响；人员结构和人数上应当合理。有的学者在议事范围上给出了自己的意见，专业法官会议的议事范围包括：讨论具体个案、拟定指导性审判文件、讨论疑难复杂审判业务问题、讨论与审判业务相关业务，其中讨论个案是专业法官会议的首要职能。还有学者从专业法官会议外在制度环境的改善入手，提出将专业法官会议制度的要求和定位升级为正式的法律条文，最高人民法院以司法解释的形式细化专业法官会议的各个制度要素，确保专业法官会议开展工作于法有据，法学界要开展对专业法官会议的学理性研究以及落实审判责任制。鉴于现有的研究成果已经从制度设计方面进行了较为充分的论述和分析，故笔者在此就不再从专业法官会议的全面运行机制方面进行论述，而是围绕如何能够更好的接受认可专业法官会议层面以人员构成为角度提出一些建议。

1、扩大专业法官会议成员的范围，建立专业法官会议成员库。现在各地法院专业法官会议成员经选拔产生后，基本是固定的，成员人数也基本都是在10人左右。成员的固定容易造成思维模式的固定化和心理依从程度的日渐提升，不利于专业法官会议摆脱行政化的色彩。笔者建议在坚持专业法官会议成员选拔标准不降低的情况下，扩大专业法官会议成员的范围，将尽可能多的法官纳入专业法官会议成员的范围。目前，法官员额制改革已经在全国基本完成，凡进入员额制的法官都是经过层层选拔、考核，经评定被认为是能胜任审判工作的法官，员额法官无论在审判经验还是专业知识领域都具备着较高的素质水平。法官的员额制改革就相当于在原审判人员中进行了一次选拔，选出了其中的高素质法官，因此，可以考虑将全部员额法官均纳入专业法官会议成员的范围。

2、会议召开采取抽签轮换机制。将全部员额法官都纳入专业法官会议的成员不意味着每次召开法官会议都是全部成员参加，如果是全员参加，无疑会降低专业法官会议的效率和质量。笔者建议，每次召开专业法官会议还是采取固定人数，但是每次参会的人员可以通过抽签的方式轮流产生，就相当于专业法官会议所有成员是一个人才库，每次从人才库中随机抽选一定的成员参加会议，提供专业的咨询意见。这样做的一个好处就是可以避免成员的固定化，将更多的人才纳入专业法官会议，保证专业法官会议拥有更加广泛的智囊团，从而弱化专业法官会议成员构成行政化的色彩，凸显专业法官会议咨询议事的功能。

结束语：

设立专业法官会议无疑是司法体制改革中的一项创新举措，但作为一种新的制度设计，如何有效的发挥专业法官会议的功能是值得我们探索的一项重大课题。笔者仅从现行的专业法官会议设置出发，从人员构成行政化的角度进行了简要的分析，并提出了如何去行政化的建议。相信随着专业法官会议运行的开展以及对专业法官会议研究的日渐深入，各地法院专业法官会议一定会逐步走上正轨，并伴随着司法改革的推进发挥其重要作用。

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